PUBLIC SECTOR COMPARATOR E VALUE FOR MONEY

Analisi della convenienza per le pubbliche amministrazioni

Per effettuare l’analisi di convenienza per la Pubblica Amministrazione, si può fare riferimento al metodo del Public Sector Comparator (PSC) e all'analisi del valore (VfM, ovvero Value for Money) al fine di orientare la Pubblica Amministrazione nella scelta tra opera da affidare in finanza di progetto e opera da eseguire attraverso un appalto tradizionale.

Per valutare sotto il profilo quantitativo il Value for Money è possibile utilizzare la tecnica del c.d. Public Sector Comparator (PSC).

Il PSC può essere definito come un ipotetico costo aggiustato con una componente di rischio nel caso in cui un’opera venga finanziata e gestita da un’amministrazione pubblica.

Attraverso l’utilizzo dell’analisi dei rischi e del PSC, le amministrazioni possono meglio orientarsi nel processo di scelta tra l’esecuzione e gestione di un’opera mediante un contratto di Project Financing e la realizzazione della stessa opera attraverso un appalto tradizionale.

Per calcolare il PSC è necessaria una completa attività di quantificazione dei diversi flussi di cassa relativi all'intero ciclo di costruzione e gestione di un’opera.

Il calcolo del PSC è effettuato attraverso la misurazione di varie componenti:

a) il PSC base (Raw PSC), che include il costo del capitale ed i costi operativi, sia diretti che indiretti, associati alla costruzione, alla manutenzione e alla gestione dell’opera;

b) la neutralità competitiva, che consiste nella rimozione di qualsiasi vantaggio competitivo conseguibile dalla Pubblica Amministrazione nella costruzione e gestione di un’opera attraverso un appalto tradizionale;

c) il rischio trasferibile, che è il rischio associato ad una serie di eventi che influenzano la costruzione e la gestione di un’opera. I rischi trasferibili possono riguardare, ad esempio, aumenti di costi nella costruzione dell’opera o scostamenti temporali rispetto ai tempi previsti di conclusione, ma anche la gestione dell’opera e i rischi di domanda;

d) il rischio trattenuto, che è il rischio che non può essere trasferito al soggetto privato e che quindi rimarrebbe in ogni caso in capo al soggetto pubblico, come ad esempio quello derivante da eventuali modifiche legislative che abbiano ricadute sull'esecuzione e gestione dell’opera.

Il PSC risulta, pertanto, come somma delle suddette componenti:

PSC= PSC base + neutralità competitiva + rischio trasferibile + rischio trattenuto

Il PSC può essere utilizzato sia nella fase iniziale, in cui l’Amministrazione dovrà decidere se realizzare un’opera in Project Financing o attraverso un appalto tradizionale, sia nelle fasi successive in cui le offerte degli operatori privati saranno valutate.

Nel primo caso il PSC viene calcolato nell'ambito del progetto di fattibilità tecnica ed economica per consentire il processo decisionale pubblico.

Nel secondo caso il PSC può essere utilizzato per confrontare le offerte presentate dai soggetti privati o valutare ex-post la convenienza complessiva dell’operazione.

L'utilizzo del PSC a monte del processo si concretizza nella definizione del piano dei costi di un progetto e nella identificazione dei rischi di cui lo stesso progetto si compone per definirne la loro possibile allocazione e trasferibilità.

L’ottimale trasferimento dei rischi si realizza quando sono attribuiti al soggetto privato che realizza e gestisce un’opera, solo i rischi che questo controlla efficacemente.

Il trasferimento dei rischi implica quindi una valutazione da parte della Pubblica Amministrazione su quali rischi debbano essere allocati al privato, sotto il profilo della tipologia e della percentuale di rischio da trasferire, in quanto alcuni rischi potrebbero essere condivisi.

Affinché gli asset oggetto del contratto di PPP siano contabilizzati “off-balance” è necessaria una chiara dimostrazione dell’allocazione al soggetto privato del rischio di costruzione e almeno uno degli altri due rischi: rischio di disponibilità e rischio di domanda.

È perciò necessario che i rischi connessi all'operazione di Partenariato Pubblico Privato (PPP) siano chiaramente identificati, valutati e trasferiti in capo al soggetto in grado di gestirli con maggior competenza: in ogni caso la maggior parte dei rischi presenti in un’operazione di PPP e la loro conseguenza economica dovranno essere posti in capo al soggetto privato.

Le principali categorie di rischio sono:

a) rischio di costruzione: identificato dal Codice (D.lgs. n. 50 del 18/04/2016) all'art. 3 comma 1 lett. aaa) come il rischio legato al ritardo nei tempi di consegna, al non rispetto degli standard di progetto, all'aumento dei costi, a inconvenienti di tipo tecnico nell'opera e al mancato completamento dell’opera;

b) rischio di domanda: identificato dal Codice (D.lgs. n. 50 del 18/04/2016) all'art. 3 comma 1 lett. ccc) come il rischio legato alla mancanza di utenza e quindi di flussi di cassa;

c) rischio di disponibilità: identificato dal Codice (D.lgs. n. 50 del 18/04/2016) all'art. 3 comma 1 lett. bbb) come il rischio legato alla capacità da parte del concessionario di erogare le prestazioni contrattuali pattuite sia per volume che per standard di qualità previsti;

d) altri rischi non espressamente identificati come tali dal Codice, ma presenti nella fase antecedente la stipula del contratto (rischio finanziario art. 180 comma 7 del D.lgs. n. 50/2016) o durante la vita del contratto (rischio normativo e rischio di valore residuale inferiore alle attese).

Ognuna delle tre principali categorie di rischio sopra riportate (costruzione, disponibilità e domanda) è formata da una serie di rischi specifici ed è indispensabile che la maggior parte dei rischi sia in capo al soggetto privato e che, in ogni caso, in capo al privato siano posti tutti quei rischi in cui ci sia un chiaro legame tra il verificarsi del rischio e le azioni (o loro assenza) del soggetto privato.

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